Konsep Pelayanan Air Bersih untuk daerah Miskin Perkotaan

Konsep Pelayanan Air Bersih untuk daerah Miskin Perkotaan

di Wilayah Konsesi Operator Swasta

Adanya daerah miskin perkotaan adalah gejala umum yang dijumpai di semua tempat di negara-negara berkembang. Munculnya kantong-kantong kekumuhan adalah akibat dari perencanaan pembangunan kota yang tidak komprehensif dan merata. Arus migrasi dari desa ke kota akan terus berlanjut selama “kota” merupakan alternatif yang paling memungkinkan untuk mencari kehidupan yang lebih baik.

Sektor informal biasanya yang menjadi pilihan para pendatang. Pekerjaan yang dipilih adalah pekerjaan yang tidak terlalu membutuhkan ketrampilan khusus yang biasanya tidak dipunyai oleh mereka. Dengan latar belakang pendidikan yang tidak tinggi, ketrampilan yang tidak mencukupi serta perebutan kesempatan kerja yang begitu ketat di perkotaan, maka semakin lama kelompok ini semakin terpinggirkan dari kehidupan kota yang layak . Yang penting bagi kelompok ini adalah bagaimana caranya agar hari ini mendapatkan uang yang hanya cukup untuk menutupi kebutuhan dasar: makan dan minum. Kondisi lingkungan perumahan, kebersihan, kesehatan bukanlah sesuatu yang mereka permasalahkan.

Sarana dan prasarana publik yang tersedia di daerah miskin perkotaan, biasanya jumlahnya sangat minim, kualitasnya tidak memadai dan perawatannya sangat kurang, malah seringkali banyak yang tidak/ada atau tidak berfungsi sama sekali. Salah satu contoh prasarana yang sangat dibutuhkan tetapi jumlahnya sangat kurang adalah air bersih. Penduduk miskin perkotaan biasanya tidak dilayani oleh sistem (air bersih).

Beberapa alasan yang dapat dikemukaan untuk masalah ini, antara lain: pelayanan ke daerah miskin perkotaan tidak menguntungkan dari segi bisnis, tagihan bulanan tidak lancar, masalah sosial sangat dominan ketimbang masalah teknis dll.

Gambaran ketidak-adilan dari sistem yang berlaku sekarang

Bagi masyarakat miskin perkotaan yang tidak terjangkau oleh jaringan distribusi, kebutuhan akan air bersih dipenuhi dengan membeli melalui vendor (penjaja air dengan gerobak dorong). Sebagai contoh: Di suatu kawasan Jakarta, masyarakat membeli air dari vendor dengan harga Rp 500,- untuk 1 jerigen 20 liter. Tiap 2 hari sekali, mereka membeli 2 jerigen air untuk kebutuhan makan dan minum. Kebutuhan untuk mandi, cuci dan kakus biasanya mempergunakan sumber air lain yang tidak jelas kualitasnya. Dalam satu bulan biaya yang dikeluarkan = 30 hr/ 2hr X Rp 500/jerigen X 2 jerigen = Rp 15.000,- untuk volume = 30 hr/ 2 hr X 2 jerigen X 20 liter/ jerigen = 600 liter. Dikonversikan dalam 1 m3 menjadi = 1000 liter/ 600 liter X Rp 15.000,- = Rp 25.000,-, sedangkan tarif air PDAM yang berlaku katakanlah = Rp 1.035/ m3. Dari fenomena ini terlihat keadaan yang kontradiktif, dimana masyarakat miskin membayar harga air yang lebih mahal dari masyarakat yang lebih mampu (yang berlangganan PDAM). Dari contoh di atas ternyata masyarakat miskin harus membayar 24 kali lipat dari harga tarif yang berlaku. Suatu gambaran betapa tidak adilnya bagi masyarakat kecil yang harus menanggung biaya yang lebih besar.

Kemitraan dengan operator swasta

Dalam rangka menjaga bergerakrya roda pembangunan, upaya yang dilakukan pemerintah saat ini adalah mendorong pihak swasta untuk ikut berpartisipasi dalam kegiatan pembangunan. Kerjasama antara pemerintah dengan pihak swasta diwujudkan dalam suatu perjanjian kerjasama. Prinsip dasar yang dipegang bagi kedua belah pihak adalah: kemitraan, saling menguntungkan dan mempunyai nilai manfaat yang tinggi bagi masyarakat.

Ada beberapa pola kemitraan yang berlaku antara pemerintah/PDAM dengan operator swasta, pola yang umum adalah: BOT (Build, Operate and Transfer) dan KONSESI penuh. Dalam konteks ini, kita lebih memfokuskan kepada pola konsesi penuh untuk memberikan gambaran yang lebih jelas dari maksud tulisan ini. Dalam konsesi, operator swasta akan diberikan hak pengelolaan penuh untuk seluruh sistem pelayanan PDAM, baik yang sudah mempunyai jaringan perpipaan maupun daerah yang baru sama sekali.

Di dalam pejanjian kerjasama yang berbentuk konsesi, operator swasta yang mendapatkan hak penuh pengelolaan, akan memberikan kompensasi biaya kepada pihak pemerintah, antara lain dalam bentuk: i) deviden apabila ada saham pemerintah dalam pembiayaan investasi, ii) usage fee untuk biaya penyewaan asset yang diserahkan, iii) untuk pembayaran hak pengelolaan sistem, Klausul-klausul didalam kontrak perjanjian secara lengkap mencantumkan: i) Target teknis yang hendak dicapai, ii) Hak dan kewajiban para pihak yang berjanji, iii) bench mark pelayanan yang harus dipenuhi dan sangsi yang berlaku, iv) alokasi resiko, v) penyelesaian perselisihan dan yang paling penting adalah vi) formulasi tarif yang harus disepakati.

Terlepas dari kesempurnaan dokumen perjanjian kerjasama dan berangkat dari asumsi yang valid selama ini, bahwa pihak swasta akan selalu mencari untung dalam setiap kegiatan usaha mereka dan kurang memperhatikan masalah sosial. Akibat dari persepsi ini dikhawatirkan nasib masyarakat miskin perkotaan akan lebih tidak terurus lagi karena tidak menguntungkan secara bisnis. Selanjutnya bagaimana? Kemitraan jangan dilakukan atau dilanjutkan dengan pola khusus.

Subsidi dalam sistem yang full cost recovery

Sudah sedemikian seringnya kita mendengar dan mengetahui konsep full cost recovery dalam pengelolaan PDAM. Pada prinsipnya dalam konsep ini, PDAM harus bersifat mandiri dalam menjalankan perusahaannya: membiayai operasi/pemeliharaan, mengganti asset yang rusak serta melakukan pengembangan perusahaan. Kenyataannya sampai saat ini hanya sebagian kecil saja PDAM yang mampu untuk menerapkannya. Secara teknis banyak PDAM yang saat ini sudah sangat berat untuk menjalankan perusahaannya, karena beban hutang yang menumpuk dan belum terbayar, biaya operasi yang lebih besar dari pendapatan (tarifnya yang masih rendah), kebocoran tinggi dll. Ajaibnya PDAM tersebut masih tetap eksis. Walaupun secara ekonomi sebenarnya sudah bangkrut. Barang ajaib yang membantu PDAM adalah subsidi pemerintah pusat/daerah. Walaupun hal ini tidak pernah dihitung dalam akutansi perusahaan.

Sebaliknya operator swasta akan menerapkan konsep full cost recovery secara konsisten. Alasannya sederhana bahwa mereka tidak pernah bermimpi untuk mendapatkan subsidi dari luar sistem. Segala sesuatunya berputar dari sistem yang dikelolanya. Operator swasta dengan segala upaya akan mencegah dirinya menjadi bangkrut.

Sebenarnya bagi perusahaan publik yang mengemban misi sosial seperti PDAM, subsidi adalah sesuatu yang sah-sah saja, asalkan dapat dihitung secara jelas dan dimanfaatkan sebenar-benarnya untuk kepentingan masyarakat, terutama yang tidak mampu.

Ada dua konsep subsidi yang berlaku: i) yang diberlakukan untuk membiayai sistem, seperti subsidi untuk investasi perpipaan dari pemerintah pusat/daerah atau ii) subsidi kepada masyarakat yang membutuhkan (kurang mampu).

Berdasarkan pengalaman dari sektor- sektor lainnya, seperti angkutan bus kota, subsidi terhadap pengadaan bus atau suku cadangnya, ternyata tidak dapat meningkatkan kualitas pelayanannya kepada masyarakat. Pihak yang diuntungkan dengan pola subsidi ini adalah para pemilik kendaraan bukan masyarakat pengguna, walaupun tarif telah dinaikkan beberapa kali, pelayanan masih tetap buruk. Subsidi langsung kepada masyarakat yang diberlakukan terhadap peserta ASKES ternyata cukup efektif walaupun masih banyak hal yang perlu diperbaiki. Kendala yang dihadapi dengan pola subsidi langsung ini adalah ketiadaan data yang akurat bagi masyarakat yang benar-benar tidak mampu. Kecurangan-kecurangan dalam memalsukan identitas masih banyak terjadi demi mendapatkan fasilitas yang lebih murah.

Konsep subsidi dalam pola kemitraan dengan swasta

Pengertian yang beredar di banyak pihak, bahwa dengan adanya kemitraan dengan pihak swasta, maka kewajiban pemerintah sudah beralih kepada pihak swasta. Selanjutnya dari kerjasama ini, pemerintah akan mendapatkan fee untuk meningkatkan PAD (Pendapatan Asli Daerah). Pemahaman tersebut tidak seluruhnya benar, karena tanggung jawab untuk memberikan pelayanan kepada masyarakat, tetap ditangan pemerintah. Walaupun ada pihak swasta yang terlibat, fungsinya hanya sebagai operator. Fungsi kontrol dan pengaturan masih tetap ditangan pemerintah. Disamping itu, sangat sulit membebankan pihak swasta untuk menjalankan fungsi sosial. Dimanapun di dunia ini, prinsip yang berlaku untuk kegiatan usaha adalah untuk mendapatkan keuntungan. Oleh karenannya dalam hal penanganan infrastrukfur publik, fungsi sosial harus tetap menjadi tanggung jawab pemerintah.

Dalam kaitannya dengan program subsidi kepada masyarakat yang kurang mampu, maka keuntungan yang diperoleh dari pola kemitraan dengan swasta adalah fee yang diberikan swasta kepada pemerintah sebagai kompensasi kewenangan pengelolaan sistem. Besaran dana ini bersifat terukur dan kontinyu sepanjang berlakunya kerjasama. Semestinya dana tersebut dimanfaatkan kembali untuk masyarakat, terutama yang kurang mampu.

Alternatif pemberian subsidi kepada masyarakat miskin

Di bagian muka telah dijelaskan bahwa ada 2 pola subsidi yang diberlakukan kepada masyarakat: i) dalam bentuk bantuan untuk sistem/infrastrukturnya sendiri seperti bantuan untuk pemasangan jaringan distribusi untuk membuka aksesibilitas masyarakat kepada sistem. Pola yang lain adalah ii) bantuan langsung kepada masyarakat seperti bantuan diskon terhadap beban tagihan rekening air yang dipergunakan. Masing-masing pola mempunyai kelebihan dan kekurangannya.

a. Subsidi terhadap sistem:

Dalam kasus air bersih, subsidi yang diberikan pemerintah dapat berupa penyediaan sharing equity untuk investasi pemasangan jaringan pipa distribusi ke daerah miskin perkotaan yang belum mempunyai sistem air bersih. Dengan adanya pembagian beban investasi maka biaya investasi yang dikeluarkan oleh pihak swasta menjadi lebih kecil, sehingga besaran Return on Investment secara nominal menjadi lebih kecil juga. Pada akhirnya tarif yang diberlakukan kepada masyarakat dapat ditekan.

Mengacu pada prinsip keadilan yang berlaku, hak privilege dapat diberikan, namun dengan batasan tertentu. Dalam hal ini adalah batasan volume pemakaian. Kontrol terhadap volume penggunaan air dapat dilakukan secara teknis. Misalnya: pembatasan aliran dengan meter air khusus yang hanya dapat menampung kapasitas tertentu saja ataupun penyesuaian diameter pipa service yang masuk kedalam halaman rumah. Praktek yang dapat ditemui dalam kehidupan sehari-hari adalah untuk sistem PLN. Tarif dasar untuk daya 450 watt (yang paling rendah) tetap tidak berubah walaupun PLN memberlakukan kenaikan tarif beberapa kali.

Dalam pola ini, kontrol ternadap penggunaan kapasitas dan penerapan sangsi yang jelas apabila terjadi pelanggaran harus dapat dilaksanakan secara pasti.

b. Subsidi langsung kepada masyarakat

Dalam pola yang kedua ini, tidak ada perbedaan antara daerah yang mampu dan kurang mampu. Dalam perluasan jaringan distribusi, pihak swasta tidak perlu mengkhawatirkan bahwa air yang dipasarkan tidak akan mampu dibayar di kawasan yang miskin. Masyarakat yang kurang mampu akan dibantu biaya pemasangan sambungan dan tagihan rekening dalam batasan volume tertentu dengan cara menunjukan kartu diskon khusus. Batasan volume yang tertera dalam kartu diskon ini ditentukan berdasarkan jumlah anggota keluarga (kurang mampu) yang tinggal dalam satu atap. Masyarakat yang benar-benar tidak mampu harus mendaftarkan diri untuk mendapatkan kartu diskon tadi. Agar kartu diskon ini benar-benar mencapai sasarannya harus ditentukan kriteria/parameter bagi masyarakat yang kurang mampu. Indikator yang sederhana untuk menilai status penerima kartu diskon antara lain: hanya yang mempunyai sambungan PLN daya 450 watt; persil rumah yang maksimum 60 m2, dll. Secara natural, masyarakat yang kemudian meningkat pendapatannya dan berubah statusnya, tidak memerlukan kartu diskon tadi karena prosesnya yang lebih rumit dan memerlukan waktu. Secara implisit, pendekatan ini memberikan pendidikan kepada masyarakat. Privilege hanya dapat diberikan untuk sasaran yang tepat dan harus ada upaya khusus untuk mendapatkannya.

Penggunaan volume yang melebihi batasan dalam kartu diskon, akan menjadi tanggungan masyarakat sendiri dan ditagih sesuai dengan tarif aslinya. Masyarakat dengan sendirinya akan melakukan kontrol diri agar tidak terkena beban biaya yang memberatkan.

Pola subsidi ini mirip dengan sistem blok tarif dasar (tarif A). Perbedaannya adalah bahwa dengan pola ini, blok tarif dapat diterapkan secara lebih fleksibel dan sederhana, dimana antara blok dasar dengan blok di atasnya tidak terjadi perbedaan rentang yang terlalu besar. Kemudian bagi masyarakat yang kurang mampu dengan anggota keluarga yang besar dengan pemakaian air yang melebihi dari umumnya, tidak akan terkena tarif reguler, karena batasan volume disesuaikan dengan jumlah anggota keluarga.

Penerapan sistem ini sangat membutuhkan akurasi data demi mencegah ketidak-adilan ataupun kecurangan/ manipulasi status untuk mendapatkan diskon.

Penutup

Dari seluruh bahasan yang dikemukakan dimuka, ada beberapa pesan yang hendak disampaikan, yaitu:

a) Kemitraan dengan pihak swasta tidak menjadi alasan untuk tidak melayani kawasan miskin perkotaan. Masyarakat yang kurang mampu sama haknya dengan masyarakat yang lebih mampu untuk mengakses sistim.

b) Keberadaan swasta tidak berarti lepasnya tanggung jawab pemerintah terhadap pemenuhan pelayanan publik di bidang infrastrukfur. Fungsi sosial masih tetap rnenjadi tanggung jawab pemerintah.

Keuntungan yang diperoleh dari kerjasama dengan mitra swasta hendaknya dikembalikan lagi kepada masyarakat (terutama yang kurang mampu) dalam bentuk subsidi. Dengan pola ini besaran subsidi menjadi terukur dan berlaku kontinyu sepanjang masa perjanjian kerjasama